YAPIM İŞLERİNDE KISMİ TEKLİF UYGULAMASI (MALİ HUKUK SAYI: 161, EYLÜL_EKİM 2012)

1-Giriş

Kısmi teklife açık ihaleler, idarenin birden fazla yüklenici ile ayrı ayrı sözleşme imzalamasına imkan sağlayan ihalelerdir. Kısmi teklif uygulaması daha çok mal ve hizmet alımlarında söz konusu olup, yapım işlerinde daha dar bir uygulama alanı bulmaktadır.      2011 yılında ülke çapında 22.213 yapım işi ihalesi gerçekleştirilmiş olup, bu ihalelerden sadece 260 adedi kısmi teklif almak suretiyle gerçekleştirilmiştir. Bu ihaleler sonucu imzalanan sözleşme sayısı ise 793 olup, her ihale başına ortalama yaklaşık 3 adet sözleşme imzalanmıştır.[1]

Kısmi teklife açık ihalelerde tek bir ihale kayıt numarası alınmakta, Kanunun öngördüğü çerçevede paket ilan yapılmakta ve tek bir ihale dokümanı hazırlanmaktadır. Bu durum, idarelerin ilan yapma masrafı ve bürokratik işlemlerinin azaltılarak ihalelerin daha süratli bir şekilde sonuçlandırılmasına imkan vermektedir.

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 29/V maddesinde “Kendi başına proje bütünlüğü olan ve benzer nitelikli birden fazla işin paket halinde bir arada ihale edilmesinin öngörülmesi durumunda, her bir iş için ayrı teklif alınmasını sağlamak üzere kısmi teklif alma yoluyla ihale yapılabilir…”düzenlemesi yer almaktadır. Anılan düzenlemeden birden fazla yapım işinin her durumda kısmi teklife açık şekilde ihale edilemeyeceği ve kısmi teklifin ancak belli şartlarda idarenin takdirine bağlı olarak kullanılabileceği anlaşılmaktadır.

2. Kısmi teklife açık olarak gerçekleştirilebilecek yapım işleri

Her türlü yapım işi kısmi teklife konu edilemez. Sadece kendi başına proje bütünlüğü olan ve benzer nitelikli birden fazla yapım işi paket halinde kısmi teklife konu edilebilir. Bu bağlamda, Kamu İhale Genel Tebliği’nin 16.4.5.2 nci maddesinde proje bütünlüğü olan tek bir yapım işinin parçalara ayrılarak bütünlüğü bozacak şekilde her bir parçası için ayrı ihale yapılmasının mümkün bulunmadığı açıklaması yapılmış, belli bir projesi olan ve bu kapsamda teknik ve idari şartnamesi bütünlük arz eden bir bina veya bina kompleksi işinin bütün olarak ihale edileceği ve söz konusu işin parçalara ayrılarak kısmi teklif yoluyla parça parça ihale edilemeyeceği örnek olarak verilmiştir. Buradan hareketle, bir bina işini inşaat-elektrik-tesisat veya bir otoyol işini altyapı-üstyapı şeklinde parçalara ayırmak suretiyle kısmi teklif alınması mümkün değildir.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin 16.4.5.2 nci maddesinde kısmi teklif şeklinde ihale edilebilecek işlere de örnek verilmiştir. Buna göre, farklı coğrafi alanlarda gerçekleştirilmesi gereken benzer nitelikli okul, sağlık ocağı vb. yapım işleri kısmi teklif alma yoluyla bir arada ihale edilebilecektir. Örneğin, Antalya ili sınırları içerisinde gerçekleştirilecek tip projeye dayalı birden fazla ilköğretim okulu yapılması işi kısmi teklife açık şekilde gerçekleştirilebilecektir.

Aynı şekilde, otoyol yapım işi uzunluk olarak belli parçalara ayrılarak paket halinde tek bir ihalenin konusunu oluşturabilecektir. Örneğin, 400 km.’lik bir otoyol işinin 200 km’lik iki kısma ayrılmak suretiyle kısmi teklife açık şekilde ihale edilmesi mümkündür.

Bu noktada, üniversite kampüsü içinde gerçekleştirilecek birden fazla yüksekokul binasının kısmi teklife açık şekilde ihale edilmesi mümkün müdür? Üniversite kampüsü içinde yaptırılacak fakülte binaları benzer iş olarak aynı kategoride yer alıyorsa, ihalenin kısmi teklife açık gerçekleştirilmesinde önünde herhangi bir engel bulunmamaktadır.

3. İhalenin kısmi teklife açılmasında idarenin takdir yetkisi

4734 sayılı Kanunun 27 nci maddesine göre ihalede kısmi teklif verilip verilemeyeceğinin işin idari şartnamesinde belirtilmesi zorunludur.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin 16.4.5.1 inci maddesinde kısmi teklif verilmesine izin verip vermemenin idarenin yetkisinde olduğu, söz konusu yetkinin Kanunun temel ilkelerine uygun olarak kullanılması gerektiği belirtilmiştir. Aynı maddede kendi başına proje bütünlüğü olan her bir yapım işinin ayrı ayrı ihale edilmesinin esas olduğu ve kısmi teklif alınması suretiyle ihale yapılmasının idarelerin yetki ve sorumluluğunda olduğu da ifade edilmiştir. İdarelerin bu konudaki yetkilerini kullanırken işi ayrı ayrı ihale etme veya kısmi teklife açık veya kapalı ihale etmenin söz konusu ihale açısından doğuracağı sonuçları hesaba katarak bir karar vermeleri ve kamu parasının tam karşılığının (value for money) alınmasına hizmet edecek bir uygulamayı tercih etmeleri uygun olacaktır.

Buna göre, idarenin kendi başına proje bütünlüğü olan ve benzer nitelikli birden fazla yapım işini kısmi teklife açma hususunda önünde üç alternatif bulunmaktadır:

a) İdare kendi başına proje bütünlüğü olan ve benzer nitelikli birden fazla yapım işini ayrı ayrı ihale edebilir. Örneğin, Antalya ili sınırları içerisinde ihale edilecek tip projeye dayalı sözgelimi 10 adet ilköğretim okulu yapımı 10 ayrı ihale şeklinde ihale edilebilecektir. Bu durumda, 10 ayrı ihale kayıt numarası alınması, 10 ayrı ilan yapılması ve 10 ayrı ihale komisyonu oluşturulması gerekmektedir.

b) İdare kendi başına proje bütünlüğü olan ve benzer nitelikli birden fazla yapım işini tek bir ihale kapsamında kısmi teklife açık şekilde ihale edilebilecektir. Bu durumda, yukarıdaki örnekten hareketle tek bir ihale kapsamında teklif verilebilecek 10 ayrı kısım olacaktır. Bu durumda, tek bir ihale kayıt numarası alınacak, tek ilan yapılacak ve tek ihale komisyonu oluşturulacaktır.

İdarenin bu aşamada coğrafi yakınlık vb. gerekçeleri dikkate alarak her bir kısmın altında birden fazla işin toplanmasına yönelik düzenleme yapması da mümkündür. Bu çerçevede, yukarıdaki örnekten hareketle 10 adet ilköğretim okulu işi, inşaatın yapılacağı yerlerin birbirlerine olan yakınlığı dikkate alınarak 2’şerli gruplar şeklinde kısımlara ayrılabilir.

c) İdare kendi başına proje bütünlüğü olan ve benzer nitelikli birden fazla yapım işini tek bir ihale kapsamında kısmi teklife kapalı şekilde ihale edebilecektir. Ancak, idarenin her durumda bu seçeneği tercih etmesinin mümkün olup olmadığının açıklığa kavuşturulması gerekmektedir. Başka bir anlatımla, Antalya ili sınırları içerisinde ihale edilecek tip projeye dayalı sözgelimi 10 adet ilköğretim okulu yapımı işinin paket olarak kısmi teklife kapalı şekilde ihale edilmesi her durumda mümkün müdür?

Kanaatimizce, Genel Tebliği’nin 16.4.5.1 inci maddesinde kısmi teklif verilmesine izin verip vermeme yetkisinin Kanunun temel ilkelerine uygun olarak kullanılması gerektiği açıklaması anılan durumda uygulama alanı bulabilecektir. Örneğin, Antalya ilinin farklı yörelerinde yapılacak olan 10 adet okul inşaatının paket olarak kısmi teklife kapalı şekilde gerçekleştirilmesi, Kanunun temel ilkelerinden özellikle rekabet, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ile kaynakların verimli kullanılması ilkelerine aykırılık teşkil edebilecektir. Özellikle coğrafi olarak birbirinden uzak çok sayıda okulun kısmi teklife kapalı olarak paket şeklinde ihale edilmesi o iş bağlamında tekelleşmeye yol açabilecektir. Bu nedenle, bu tür durumlarda somut ihalenin ve yöredeki piyasa şartlarının göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Öyle ki, yukarıdaki örnekte, ihale edilecek okul adedinin az sayıda, sözgelimi 3 adet olması durumunda, ihalenin kısmi teklife kapalı olarak gerçekleştirilmesinin bir aykırılık oluşturacağı söylenemez.

4. Birden fazla kısım üzerinde kalan istekli ile ayrı ayrı sözleşme imzalanması

Kamu İhale Genel Tebliği’nin 16.4.5.3. maddesinde; yapım işleri ihalelerinde tekliflerin değerlendirilmesi sonucunda, her bir kısım, o kısım için ekonomik açıdan en avantajlı teklifi veren istekli üzerine ihale edileceği ve aynı istekli üzerinde kalan kısımlar dahil olmak üzere her bir kısım için ayrı sözleşme düzenleneceği belirtilmiştir. Buna göre, kısmi teklife açık ihalelerde ihale edilen kısım kadar sözleşme imzalanacaktır. Bu durumun doğal bir sonucu olarak, kendisiyle birden fazla sözleşme imzalanmış isteklinin kısımlardan birine ilişkin sözleşmesinin idarece feshedilmesi bu yüklenicinin diğer sözleşmelerinin devamını etkilemeyecektir.

5. Kısmi teklife açık yapım ihalelerinde bir adet belge sunulmasının yeterli olduğu haller

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 30/g maddesinde, kısmi teklif verilmesine imkan tanınan ihalelerde; istenecek belgelerin, işin tamamı dikkate alınarak hesaplanan yaklaşık maliyete göre belirleneceği düzenlenmiştir. Aynı Yönetmeliğin 29/V maddesinin ikinci cümlesi ise “…Bu durumda ilanda ve dokümanda işin başvuruda bulunulabilecek veya teklif verilebilecek her bir kısmı ve bu kısımlar için tespit edilen yeterlik kriterleri ayrı ayrı gösterilir. Aday ve isteklinin yeterlik değerlendirmesi, başvuruda bulunduğu veya teklif verdiği her bir kısım için ayrı ayrı yapılır.” şeklindedir.

Buna göre, isteklinin yeterlik değerlendirmesi teklif fiyatı verilen kısımların toplam tutarına göre değil, her bir kısım için ayrı ayrı yapılacaktır. Örneğin, 5 kısımdan oluşan bir ihalede, en yüksek teklif fiyatı verilen kısım için iş deneyim tutarı yeterli ise, bu istekli diğer kısımlar için de yeterli sayılacaktır.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin 16.4.7 nci maddesinde yapılan açıklamalar çerçevesinde kısmi teklife açık yapım işlerinde teklif dosyası kapsamında “bir adet” sunulması yeterli olan belgeler şunlardır:

1. Teklif mektubu
2. Geçici teminat mektubu (toplam teklif fiyatı esas alınmalıdır)
3. İş deneyim belgesi
4. Makine ekipmana ilişkin belgeler (kendi malı olarak istenilen makine ekipmanın tüm kısımlar için aynı olması durumunda)
5. Kalite ve standarda yönelik belge
6. Ekonomik mali yeterlik belgeleri
7. İş ortaklığı beyannamesi veya konsorsiyum beyannamesi
8. Ticaret odası belgesi ve imza sirküleri vb. belgeler

6. Kısmi teklife açık ihalelerde teklif fiyatı sunulan kısım sayısı kadar sunulması gereken belgeler

Kısmi teklife açık yapım işlerinde “birden fazla” sunulması gerekli belgeler Genel Tebliğ’in 16.4.9 uncu maddesine göre şunlardır:

a) Alt yükleniciye yaptırılması düşünülen işlere ilişkin liste (teklif verilen kısımlar itibariyle alt yükleniciye yaptırılması düşünülen işler değişmiyorsa “bir adet” belge verilmesi de yeterli görülmelidir.)

b) Aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında sunulan analizler ve diğer kanıtlayıcı belgeler. (analiz formatları ve girdi fiyatları kısımdan kısıma değişmiyorsa bu durumun belirtilmesi kaydıyla “bir adet” belge sunulması da yeterli görülmelidir.)

c) Teklif verilen her bir kısım için ayrı ayrı olmak üzere ilgisine göre iş ortaklığı beyannamesi veya konsorsiyum beyannamesi. Her ne kadar Tebliğin 16.4.9/a maddesinde bu yönde düzenleme yapılmışsa da, isteklinin kısmi teklife açık bir ihalede kısımlardan bir kısmı için tek başına, bir kısmı için ise iş ortaklığı veya konsorsiyum oluşturmak suretiyle teklif vermesi mümkün olmadığından iş ortaklığı veya konsorsiyum beyannamesinin bir adet sunulması da yeterli görülmelidir.

7. Kısmi teklife açık ihalelerde benzer iş tanımı

Kamu İhale Genel Tebliği’nin 16.4.6 ncı maddesinde “Kısmi teklif alma yoluyla bir arada ihale edilmesi öngörülen işlerin benzer nitelikli olması ve bu çerçevede ilan ve idari şartnamede bütün kısımlar için geçerli olacak şekilde ortak bir benzer iş tanımı yapılması gerekmektedir. Dolayısıyla bu konuda karar verirken Yönetmeliğin benzer iş tanımı çerçevesinde hareket edilmesi ve zorunlu haller hariç nitelik bakımından birbirinden farklı olan işlerin aynı ihalede toplanmamasına dikkat edilmesi gerekmektedir.” açıklaması yapılmıştır.

Yapım işlerinde kısmi teklif alınabilmesinin ön koşulu ihale edilmesi öngörülen işlerin benzer nitelikli olmasıdır. Bu durumun doğal sonucu, bu işler için belirlenecek benzer iş grubunun da aynı olması gerekliliğidir.

8. Sonuç

Kendi başına proje bütünlüğü olan ve benzer nitelikli birden fazla yapım işinin paket halinde kısmi teklife açık şekilde ihale edilebilmesi, hem idarelere hem de isteklilere önemli kolaylıklar sağlamaktadır. Ayrı ayrı ihale yapmak yerine kısmi teklife açık ihale yapmak, idare açısından ihale sürecinin sekteye uğramadan sonuçlandırılması ihtimalini artırmaktadır. Diğer taraftan kısmi teklife açık ihale yapılması, istekliler açısında daha az sayıda belge sunulması suretiyle işlem masraflarının asgariye indirilmesi imkanını vermektedir.

[1] Kamu İhale Kurumu 2011 Yılı Faaliyet Raporu,www.kik.gov.tr

İHALE HUKUKUNA İLİŞKİN TÜM SORULARINIZ İÇİN 0535 645 00 20. HEMEN ARAYIN