Kamu İhale Mevzuatında Sadece Aşırı Düşük Teklif Savunmalarına Dayalı Olarak Teklifler Kabul Edilmeli midir?

Sayın Cemil AKÇAY tarafından hazırlanan Avrupa Uygunluk Kriterlerine Göre Bir Kamu İhale Karar Destek Modeli adlı doktora tezinde yararlı bilgiler ve tespitler yer almaktadır.

Tez tekliflerin değerlendirilmesi ve özellikle aşırı düşük teklif sorgulamasına verilen cevapların kabulü üzerine sonuçlar çıkarmakta ve önemli bir tespite yer vermektedir. Aşırı düşük teklif sorgulamasına verilecek cevaplar kabul edilerek en avantajlı teklifin belirlenmesi yeterli olmayıp, bunun yanında firma potansiyeli, tecrübesi ve mali durumu da dikkate alınarak bir değerlendirme yapılması önerilmektedir.

Tezin sonuç kısmı aşağıya alınmış olup, ilgili duyanlara yararlı olacağı değerlendirilmektedir.

“Yapılan çalışmada ülkemizde uygulanmakta olan 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamında ihale aşamasında yaşanan problemler ortaya konulmuştur. Söz konusu problemlerin çözümü için AB direktifleri, Kamu İhale Kanunu çerçevesinde değerlendirilerek uygulama (saha) çalışması yapılmıştır. Bu çalışma doğrultusunda Kamu İhale Kanunu’na tabi olan bir idarenin (İ.Ü. Yapı İşleri ve Teknik Daire Başkanlığı) bünyesinde 2004-2007 yılları arasında 19. Maddeye istinaden açık ihale usulü ile ihalesi yapılan yaklaşık maliyeti 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 13. Maddesinin (b) bendinin 2. Ve 3. alt bentlerinde belirtilen sınırlar içerisinde kalan yapım işleri ihaleleri (50’den fazla onarım, güçlendirme, yeni bina, restorasyon v.b. ihalesi), bu ihalelerin sonuçları, sözleşme sonrası uygulama aşaması ve geçici kabul süreçleri incelenmiştir. İnceleme sonucunda ihale dışı kalan firmaların elenme gerekçeleri ve son iki yıldaki sekiz adet ihale süreci ve sözleşme sonrası uygulama aşaması ele alınmıştır. Aşırı düşük tekliflerin söz konusu olduğu ihalelerde;

1. İş deneyim belgesinin niteliği

2. İş deneyim güncellenmiş tutarlarının teklif bedeline oranı

3. Kullanılmamış nakit kredi miktarının teklif bedeline oranı

4. Kullanılmamış teminat mektubu kredisinin teklif bedeline oranı

5. Tekliflerin ortalamasının yaklaşık maliyete oranı

6. Aşırı düşük teklif sınırının yaklaşık maliyete oranı

7. İhale üzerinde kalan firma ve aşırı düşük teklif veren firmaların;

a. Teklifin yaklaşık maliyete oranı

b. Teklifin, tekliflerin ortalamasına oranı

8. Aşırı düşük teklif veren firmalarda

a. Teklifin aşırı düşük sınır değerine oranı ve aşırı düşük teklif konusunda verdikleri açıklamaların komisyonlarca değerlendirilmesi

9. Bilanço ve gelir tablosu istenen ihalede

a. Cari oran

b. Özkaynak oranı

c. Borç oranı

10. 3 senelik ortalama ciro değerinin teklif bedeline oranı

11. Yapı denetim görevlileri tarafından yapılan işin kalitesinin değerlendirilmesi

Konuları incelenmiştir. Aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi aşamasında aşağıda belirtilen hususların göz önüne alınması sonucuna varılmıştır.

1. Teklifin aşırı düşük teklif sınırına uzaklığı yakınlığı

2. Firma deneyimi

3. İsteklinin ekonomik gücü

4. İsteklilerin daha önceki işlerde gösterdiği performans

5. Yıllık ortalama yapım işi gelirleri

Yapım işlerinde projelerin istenen sürede öngörülen bütçe sınırları içerisinde belirlenen kalite eşiğinin üstünde tamamlanması proje yönetiminin hedefidir. Kamu ihalelerinde bu hedefe ulaşmak ilk olarak yüklenici seçimi sürecinin iyi yönetilmesi ile mümkündür. Yapılan çalışmalar bu konuda değerlendirme sürecinde ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi ve aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi aşamalarını ön plana çıkarmıştır.

Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi konusunda gerek AB Kamu İhale Direktifi gerekse 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na göre değerlendirilmesi neticesinde fiyat dışı unsur kullanımının her proje için projenin özelliğine göre ayrı ayrı belirlenebileceği ve mevzuatımız açısından spesifik yapım işleri için geçerli olabileceği sonucuna varılmıştır. Bu sebeple bu konuda genel bir model oluşturulmasının imkânsız olduğu tespit edilmiştir.

Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi konusu incelendikten sonra bütün yapım işi ihaleleri için genel olarak bir karar destek sistemi geliştirilebilecek aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi konusu ayrıntılı olarak ele alınmıştır.

Aşırı düşük tekliflerin belirlenmesi için AB üyesi ülkelerde tekliflerin ortalamasının %10-15 aşağısının esas alınırken; ülkemizde mal ve hizmet alımı ihalelerinde olmamasına rağmen yapım işi ihalelerine özgü bir hesaplama yöntemi mevcuttur. Söz konusu yönteme göre hesaplanan aşırı düşük teklif sınırının altında kalan teklifler aşırı düşük teklif olarak kabul edilmektedir. Aşırı düşük tekliflerin ihale dışı bırakılmadan önce teklif bileşenleri ile ilgili yapacakları yazılı açıklamaların değerlendirileceği öngörülmüştür. Ülkemizde bu konuda bir belirsizlik söz konusudur. Aşırı düşük tekliflerin nasıl değerlendirileceği hususu ihale komisyonları tarafından tam olarak benimsenememiştir. Bu sebeple risk almayalım düşüncesi ihale komisyonlarını aşırı düşük tekliflerin kabul edilmesi tercihine sürüklemiştir. Aşırı düşük tekliflerin yeterince incelenmeden kabul edilmesi kalite probleminden çalışanların sosyal haklarının kısıtlanmasına kadar birçok problemi beraberinde getirmiştir. Bu doğrultuda AB tarafından kurulan bir komisyon aşırı düşük tekliflerin önlenmesine yönelik çalışmalar yaparak öneriler getirmiştir.

Aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi konusunda bu çalışma kapsamında bir karar destek modeli geliştirilmiştir. Söz konusu modelde kullanılacak kriterler belirlenirken AB Komisyonu’nun aşırı düşük tekliflerin önlenmesi konusundaki önerileri, AB Kamu İhale Direktifleri, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, yapılan saha çalışması ve uzman görüşlerinin dikkate alındığı bir değerlendirme yapılmıştır. Bu değerlendirme sonucu oluşturulan kriterler aşağıda verilmiştir.

1. Aşırı düşük teklifle ilgili belgeye dayalı açıklamalar

2. İsteklilerin ekonomik gücü

3. Firma deneyimi

4. İsteklilerin proje performansı açısından değerlendirilmesi

5. Teklif bedelinin aşırı düşük teklif sınırına uzaklığı

Model, bulanık mantık tabanlı olarak Matlab Programı’nda geliştirilmiştir. Üyeliklerin belirlenmesinde karar destek sistemlerinde iyi sonuçlar verdiği belirlenen üçgen ve yamuk bulanık kümeler kullanılmıştır. Durulaştırma aşamasında ise centroid metodu ve alternatif olarak MOM metodu tercih edilmiştir. Kural tablosu oluşturulurken ihale komisyonlarında görevli teknik elemanlardan destek alınmış ve bu çalışma çerçevesinde 360 adet kural belirlenmiştir. Ayrıca Karar Destek Sistemi’nde çıkan sonucun hangi kümeye ait olduğu yönünde değerlendirme yapmak için genişleme prensibinden faydalanılmıştır.

Söz konusu model, bulanık mantığın karar vericinin düşüncesini modelde ön plana çıkarması dezavantajının önüne geçilmesi ve modelin test edilmesi anlamında saha çalışmasında incelenen sekiz ihalenin beş tanesine uygulanmıştır. Çıkan sonuçlar ihale komisyonlarının verdiği sonuçlarla karşılaştırıldığında:

Aşırı düşük teklifin söz konusu olduğu birinci ihalede, aşırı düşük teklif veren A ve B firmalarının modelde değerlendirilmesi sonucu tekliflerinin kabul edilmesi sonucuna varılmıştır. İhale komisyonun kararı da model sonucuna paralel yönde gerçekleşmiştir.

İncelenen ikinci ihalede tekliflerin yaklaşık maliyete ve diğer tekliflere göre değerlendirilmesi neticesinde A ve C firmalarının tekliflerinin aşırı düşük olduğu tespit edilmiştir. İhale komisyonunca kabul gören A firmasının teklifinin modelde değerlendirilmesi sonucu da kabul edilmesi yönünde olmuştur. C firmasının teklifi komisyon tarafından kabul görmemiş ancak Matlab’da geliştirilen modelde değerlendirme sonucu teklifin kabul edilebileceği yönünde olmuştur. İncelenen kriterlere bakıldığında C firmasının belli sürelerde nakit akışını sağlayabilmesi için gerekli likiditeye ve kısa dönem (bir yıl) içinde borç ödeme gücüne sahip olup olmadığını gösteren oran olarak ifade edilen cari oranının yüksek olduğu ve son üç yıllık ciro ortalamasının teklif bedelinin 2,2 katı olduğu görülmektedir. Aşırı düşük teklif sınırına oldukça yakın olan C firmasının teklifinin kabul edilmesi daha isabetli bir karar olacaktır.

Değerlendirmeye alınan üçüncü ihalede (üçüncü bölümde incelenen beşinci ihale) aşırı düşük teklif veren C firmasının modelde değerlendirilmesi sonucu teklifinin reddedilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır. Komisyon da söz konusu firmanın aşırı düşük teklifi ile ilgili açıklamalarını uygun görmemiştir. Aşırı düşük teklif sınırı ile neredeyse aynı olan D firmasının komisyonca uygun görülmeyen teklifinin modelde değerlendirilmesi sonucu kabul edilebileceği tespiti yapılmıştır. Ele alınan diğer iki ihalede üç adet aşırı düşük teklif mevcut olup, bu tekliflerin komisyon tarafından değerlendirilmesi neticesinde kabul edilmiştir. Modelde yapılan değerlendirme neticesi de tekliflerin kabulü yönünde olmuştur. Ancak son ihaledeki F firmasının teklifi diğer tekliflere nazaran daha düşük bir puan almıştır. Genişleme prensibine göre söz konusu teklifin değerlendirilmesi kabul edilmesi yönünde olmuştur.

On adet aşırı düşük teklifin modelde değerlendirilmesi sonucunda modelde kullanılan durulaştırma metotlarından MOM metodu, Centroid metoduna göre daha uç noktalarda sonuç vermesine rağmen aynı sonuca varılmıştır. Bulanık Karar Destek Sistemlerinde bulanıklaştırma (fuzzification), kural tablosunun oluşturulması ve durulaştırma (defuzzification) aşamaları sonuç üzerinde etkili olmaktadır. Bu doğrultuda bulanıklaştırma işleminde lineer bulanık kümeler (üçgen ve yamuk) ve lineer olmayan bulanık kümelerin (gaussian ve pi) kullanılmasının sonuç üzerindeki etkilerinin incelenebilmesi amacıyla modelde lineer olmayan bulanık kümeler kullanılarak elde edilen sonuçlar lineer olmayan bulanık kümelerden elde edilen sonuçlarla karşılaştırılmıştır. Bu karşılaştırma sonucunda Karar Destek Sistemi’nde lineer bulanık kümeler (üçgen ve yamuk) ile lineer olmayan bulanık kümeler (Gaussian ve pi) kullanıldığında elde edilen sonuçlar arasında fazla fark olmamış ve değerlendirme aşamasında aynı sonuçlara varılmıştır.

Modelde lineer veya lineer olmayan bulanık kümeler kullanılması sonuç üzerinde etkili olmamıştır. Durulaştırma işlemi için kullanılan Centroid ve MOM metodundan elde edilen sonuçlar birbirine yakın olmakla beraber farklılık gösterebilmektedir. Centroid metodu birleştirilmiş bulanık kümelerin ağırlık merkezini dikkate aldığı ve yaygın olarak tercih edildiği için modelde söz konusu metot tercih edilmektedir.

Yapılan çalışma sonucunda aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi aşamasında sadece yapılan yazılı açıklamaların değerlendirilmesinin yeterli olmadığı, firmaların mali yapıları, geçmiş performansları, teknik yeterlilikleri gibi kriterlerin göz önüne alınmasının sağlıklı karar verilmesi için gerekli olduğu tespit edilmiştir. Bu doğrultuda Matlab Programı’nda aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesine yönelik geliştirilen model ihale komisyonlarının bu konuda sağlıklı karar vermelerine yardımcı olacaktır.

Yeni kriterler eklenip kural tablosunda düzenleme yapılarak model geliştirilebilir. Ayrıca spesifik yapım işleri için çok ölçütlü karar verme sistemleri ile ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesine yönelik çalışmalar yapılabilir.

Kaynak: AKÇAY, Cemil; Avrupa Uygunluk Kriterlerine Göre Bir Kamu İhale Karar Destek Modeli, Temmuz 2008, Doktora Tezi, İstanbul Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü