KAMU GÖREVLERİNDEN AYRILANLARIN YAPAMAYACAKLARI İŞLER HAKKINDA KANUNUN KAPSAMI (Mali Hukuk Sayı: 170, Mart-Nisan 2014)

GİRİŞ

2 Ekim 1981 tarih ve 2531 sayılı Kamu Görevlerinden Ayrılanların Yapamayacakları İşler Hakkında Kanun, sadece kamu ihalelerine katılma engellerini belirlememiş, bunun yanında ayrıldığı kuruma karşı çeşitli biçimlerde iş alma, çalışma yasağı da getirmiştir. Nedense söz konusu yasa teknik elemanlara uygulanmış, onların sonradan kamu ihalelerine belirli bir süre engel hüküm olarak değerlendirilmiştir. Oysa yasa sadece teknik elemanları değil çalışma statüsü ve görev unvanı ne olursa olsun bütün kamu görevlilerini kapsamaktadır.

Yeminli Mali Müşavirlerin büyük çoğunluğu daha önce kamu görevinde çalışmış kimselerdir Bundan başka kamuda çalışmış avukatlardan ayrılıp da serbest çalışanlar da az değildir. 2531 sayılı Yasanın getiriliş amacı onlar için de geçerlidir. Hem yapılan işlerde topluma güven verilmesi hem de nüfuz ticareti olasılığını en aza indirmesi amaçları mühendislik alanı kadar vergi hukuku ve diğer alanlarda da söz konusudur.

Bu yazımızda 2531 sayılı Yasayı inceleyip kapsamını birlikte belirlemeğe çalışacağız.

I- Görevden Ayrılanların Çalıştıkları Kurumlar

2 Ekim 1981 tarih ve 2531 saydı Kamu Görevlerinden Ayrılanların Yapamayacakları İşler Hakkında Kanun, görevden ayrıldıktan sonraki dönem için çalışma özgürlüğünü kısıtlayan hükümler getirmiştir. Söz konusu Kanunun 1 inci maddesi yasaklama alanına giren kamu kurumlarını saymıştır. Değinilen yasa maddesinde;

"Madde 1- Bu Kanun, genel bütçeye dahil daire, kurum ve kuruluşlar ile katma bütçeli idarelerde, bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, kanunla veya kanunların verdiği yetkiye dayanılarak kurulan fonlarda, belediyelerde, özel idarelerde, 12.3.1964 gün ve 440 sayılı ve 12.5.1964 gün ve 468 sayılı Kanunlar kapsamına giren kuruluşlarda, sermayesinin yansından fazlası ayrı ayrı veya birlikte Hazinece veya yukarıdaki daire, idare, kurum ve kuruluşlarca karşılanan yerlerde aylık, ücret veya ödenek almak suretiyle görev yapmış olanlar hakkında uygulanır." denilmektedir.

Görüldüğü gibi eksiksiz bütün kamu kuruluşları yasanın kapsamına girmiş bulunmaktadır. Yasayla sınava girmeksizin Serbest Mali Müşavirlik veya Yeminli Mali Müşavirlik kazanılan bütün kamu kuruluştan da yasa kapsamına girmektedir. Maliye Bakanlığı çalışanlarının yasa kapsamına girdiği konusunda ise kuşku duymamalıdır. Görevlerinden ayrılmış kamu avukatları için de durum aynıdır.

Yasaklamanın sınırları, yasa kapsamına giren kurumda çalışılan birimin etki alanına bağlıdır. Yurt çapında etki alanı olan birimlerde kısıtlama alanı bütün ülkeyi kapsamakta, etki alanı belirli bir ille sınırlı olduğunda o sınırlar içinde kalmaktadır.

II- Yasaklamanın Alanı ve Zaman Açısından Sınırı

Yasaklamanın alanı ve süresi söz konusu Yasanın 2 nci maddesinde düzenlenmiştir. Bu madde hükmüne göre; "Madde 2- Birinci madde kapsamına giren yerlerdeki görevlerinden hangi sebeple olursa olsun ayrılanlar, ayrıldıkları tarihten önceki iki yıl içinde hizmetinde bulundukları daire, idare, kurum ve kuruluşlara karşı ayrıldıkları tarihten başlayarak üç yıl süreyle, o daire, idare, kurum ve kuruluştaki görev ve faaliyet alanlarıyla ilgili konularda doğrudan doğruya veya dolaylı olarak görev ve iş alamazlar, taahhüde giremezler, komisyonculuk ve temsilcilik yapamazlar." Yasa hükmünü süre ve yasaklamanın kapsamı yönünden incelemek gerekir.

a) Yasaklamanın Çalışma Alanı Yönünden Boyutu

Kamu kurumlarında çalışanlar yasanın ifadesiyle eski "görev ve faaliyet alanlarıyla ilgili" olarak çalıştıkları idareye karşı iş yapamazlar. Daha önceki görev ve faaliyet alanı dışındaki bir iş için sorun yoktur. Ayrıca yukarda değinildiği gibi görev ve faaliyet alanının boyutu da önem kazanmaktadır. Görev ve faaliyet alanı yurt çapında ise sınırlama yurt çapında olacak, belirli bir bölge çapında ise o bölgeyle sınırlı kalacaktır.

a.a-Yukarda belirtilen nedenlerle görevinden ayrılan kişi önceden çalıştığı idareye karşı iş yapamaz. Yani adı geçen idare tarafında  taahhüde girebilir, komisyonculuk ve iş yapabilir.

Buna örnek olarak bir Yargıtay içtihadında “TEK. İşletmesi'nde başmühendis olarak çalışan sanığın bu görevinden istifa ettikten sonra üç yıllık süre dolmadan özel bir şahsa ait mini futbol sahasının elektrik tesisatı işini yapması, 2531 sayılı Yasa kapsamında yasaklanmış olan hizmetlerden sayılmaz ve eylemi suç oluşturmaz.” Denilmiştir. (YARGITAY 7.Ceza Dairesi, Esas:  1992/1202,Karar: 1992/2746 Karar Tarihi: 20.4.1992)

a.b- Bundan başka, yasada belirtilen yasaklama görev ve faaliyet alanıyla da sınırlıdır

Bu konuda verilen bir Danıştay içtihadında “Bakanlığı Deniz Ulaştırması Genel Müdürlüğü işlemi aleyhine açılan dava üzerine davacının liman başkanlığının görev ve faaliyet alanına giren konularda çalıştığı, ancak kanunda belirtilen 3 yıllık yasaklama süresinin son görev yeri olan Marmaris Liman Başkanlığının faaliyet alanı ile sınırlı olduğu halde bu konularda hiçbir iş alamayacağı yolunda işlem tesis edilemeyeceği gerekçesiyle dava konusu işlemi iptal eden Ankara 2 nci İdare Mahkemesi kararı; 2531 sayılı Kamu Görevlerinden Ayrılanların Yapamayacakları İşler Hakkında Kanunun 2 nci maddesi amir hükmüne uygun bulunduğundan hukuki mesnedi bulunmayan karşılıklı temyiz taleplerinin reddi ile Ankara 2 nci İdare Mahkemesi kararının tasdiki gerekeceği düşünülmüştür. “ denilerek önceki görevin faaliyet alanı dışında bir çalışmanın yasak kapsamına girmediği karara bağlanmıştır.(Danistay10.Dairesi, Esas: 1991/4481 Karar: 1993/2375 Karar Tarihi: 9.6.1993)

a.c- Önceki işinden ayrılan kamu görevlisinin yeni işi nedeniyle yasaklamanın kapsamı tacir sıfatını gerektirmese dahi yasaklama kapsamına girebilir. Yasaklama doğrudan taahhüt ve komisyonculuk gibi işleri yapamayacağı gibi, dolaylı olarak ta yapamaz. Bu nedenle tacir sıfatını taşımayıp bir sermaye şirketinin ortağı olduğu veya iş deneyim belgesini kullandığı durumlarda yasaklama kapsamına girer.

a.d- İşdeneyimi belgesi kullanma hakkı Açısından Etkisi

Bilindiği gibi bazı kamu görevlileri özellikle mimar ve mühendis olarak çalışmaları nedeniyle iş yönetme, iş denetleme ya da mezuniyetleri nedeniyle iş deneyimi belgesi kullanma hakkına sahip olmaktadırlar. Söz konusu belgeleri bir taahhüt işinde doğrudan veya dolaylı olarak kullandıklarında doğrudan doğruya veya dolaylı olarak görev ve iş alamazlar, taahhüde giremezler, komisyonculuk ve temsilcilik yapamayacakları için yasaklama kapsamına girerler. Yasaklama kapsamına girmeleri için tacir sıfatını haiz olmaları şart değildir. İş deneyim belgesini kullanmaları yeterlidir. Şirketteki paylarının oranı da önemli değildir.

Gerçi kamu İhale kanuna göre görevden ayrılan mimar ve mühendislerin ortak oldukları şirketlerin en az bir yıldır tüzel kişiliğin yarısından fazla hissesine sahip olmaları yeterli sayılmakta ise de bu süre ile 2531 sayılı yasada öngörülen sürenin içerisinde kaldığında söz konusu yasaklama kapsamı içerisinde kaldıkları açıktır. Çünkü iş deneyim sahibi mimar ve mühendisler, tacir sıfatına sahip olmamakla beraber, iş deneyimleri nedeniyle dolaylı olarak bir taahhüde girmiş olmaktadırlar.

b) Yasaklamanın Süre Yönünden Boyutu

Yasada sayılan kurumlardaki görevlerden ayrılanlar, ayrıldıkları tarihten önceki iki yıl içinde hizmetinde bulundukları kuruluşlara karşı ayrıldıkları tarihten başlayarak üç yıl süreyle iş alamazlar. Bir kamu görevlisi çalıştığı son iki yıl içinde birden fazla kamu kuruluşunda çalışmışsa, yasaklama sadece son çalıştığı kamu kuruluşu ile sınırlı kalmayıp son iki yıl içindeki bütün kamu kuruluşlarını içine alacaktır. Üç yıllık yasaklama süresi önce değiştirilen görevler için dahi son göreve ayrılış tarihinden başlayarak üç yıl devam edecektir.

Örneğin 1998 Haziran ayında Van TCK Karayollarında çalışan bir kimse 1999 Mayıs ayında Antalya DSİ Bölge Müdürlüğünde görevden ayrılırsa Mayıs 1999 tarihinden başlayarak Mayıs 2002 tarihine kadar sadece DSİ Bölge Müdürlüğü çalışma alanında değil Van TCK Karayolları Bölge Müdürlüğü alanında da iş alamayacaktır.

Bir Danıştay içtihadına göre” Davacının liman başkanlığının görev ve faaliyet alanına giren konularda çalıştığı, ancak kanunda belirtilen 3 yıllık yasaklama süresinin son görev yeri olan Liman Başkanlığının faaliyet alanı ile sınırlı olduğu halde bu konularda hiçbir iş alamayacağı yolunda işlem tesis edilemeyeceği gerekçesiyle dava konusu işlemi iptal eden Ankara 2 nci İdare Mahkemesi kararı; 2531 sayılı Kamu Görevlerinden Ayrılanların Yapamayacakları İşler Hakkında Kanunun 2 nci maddesi amir hükmüne uygun bulunmuştur.” (Danıştay,10.Dairesi, Esas:  1991/4481, Karar: 1993/2375, Karar Tarihi: 9.6.1993 )

c) Yasaklamanın Çalışma Biçimi Yönünden Boyutu

Yasada sayılan kurum ve kuruluşlarda çalışanlar görevlerinden ayrıldıklarında

bu kuruluşlara karşı o kuruluştaki görev ve faaliyet alanlarıyla ilgili konularda doğrudan doğruya veya dolaylı olarak görev ve iş alamazlar, taahhüde giremezler,
komisyonculuk ve temsilcilik yapamazlar.

Yasada ayrılından kuruma karşı ifadesi olduğundan söz konusu kişinin aynı kuruluştaki görevine geri dönmesi yasaklama kapsamına girmez. Bu Yasada "hizmetinde bulundukları kuruluşlara karşı" ifadesiyle anlatılmıştır. Bir başka deyişle hizmetinde bulundukları kuruluşun yanında çalışabilirler ancak karşısında iş alamazlar. "Karşısında" veya "yanında" olmak çok tartışma götüren konulardır. Bütün görevler hukuk düzeni içerisinde gerçekleştirilmek gerektiğinden "karşısında olmak" veya "yanında olmak" kavramları anlamsız kalır diye düşünülebilir. Bu konuda verilen Danıştay 1.Dairesinin 21.09.19894 tarih ve Esas: 1984/224 Karar: 1984/209 Kararında;

“İl özel idare müdürlüğü görevinin Kanunun 1 inci maddesinde sayılan görevlerden olduğunda kuşku yoktur. Ancak, 2 nci maddede getirilmiş olan yasaklama kapsamında sayılması ana koşullarından birisi, alınacak görev ve işin girişilecek taahhüdün ya da yapılacak komisyonculuk veya temsilciliğin daha önce hizmetinde bulunulan daire, idare, kurum ve kuruluşa <karşı> bir görev, iş taahhüt komisyonculuk veya temsilcilik niteliğinde bulunmasıdır. İl özel İdaresinin ortak olduğu bir anonim şirketin genel müdürlük görevini il özel idaresine <karşı> bir görev ya da iş olarak nitelendirmeye olanak bulunmadığı açıktır“ denilmiştir.

Ancak kanımızca kamu ile bir çıkar çekişmesinde olup olmamak sorunun çözümüne yardımcı olacaktır.

Mali Müşavirlik veya Yeminli Mali Müşavirlik görevlerinin Maliye Bakanlığına çalışmalarında yardımcı kuruluşlar olduğu idealinden hareket edilirse sorun olmayabilir. Ancak söz konusu görev yapanların işini takip ettikleri kimse ve kuruluşlar ile Maliye Bakanlığı arasında bir çıkar çatışmasına katıldıkları gerçektir.

Yasada yasaklama süresince yapılamayacak işler;

1. Görev ve iş alamazlar,
2. Taahhüde giremezler,
3. Komisyonculuk yapamazlar,
4. Temsilcilik yapamazlar diye sayılmıştır.

Bu nedenle daha önce çalışılan kuruma karşı yapılabilecek her türlü görev ve iş yasaklamanın kapsamına girmektedir. Bu nedenle daha önce çalıştığı kuruma karşı avukatlık, danışmanlık ve her türlü müşavirlik hizmetleri yasaklama alanına girer. Örneğin kanımızca bir Maliye Müfettişi veya hesap uzmanının Maliye Bakanlığına karşı Yeminli Mali Müşavirlik yapması belirli bir süre yasaklama kapsamındadır. Bu durum kamu avukatları için de aynıdır.

Yasa, yasağın kapsamını daha da genişleterek yasaklama kapsamına giren işleri doğrudan yapmak yanında dolaylı olarak yapmayı da yasaklama kapsamına almıştır. Dolaylı yapmak vekil sıfatıyla yapmayı, gizli veya açık ortaklık şeklindi yapmayı ifade eder.

Bu konuda  Danıştay 3 üncü Dairesinin 17.11. 1981 tarih E.1981/208,K.1981/135 sayılı istişari kararı esas alınarak örnekler verilirse;

1-) Bir reklam firması aracılığı ile veya doğrudan reklam veren kişi ve kuruluşların talepleri uyarınca TRT Reklam Esaslarına uygun olarak sözleşme imzalanmak veya yayın ücreti peşin alınmak suretiyle süre tahsis edilen kişi ve kuruluşlar veya reklam materyallerinde TRT'de çalışıp da ayrılmış kişilerin ses ve görüntü olarak veya sadece ses veya görüntü olarak yer almaları halinde;
Kanunun yürürlük tarihinden önce TRT'ye verilip denetimden geçen, halen kullanılan ve sözleşme gereği ileride kullanılacak olan arşiv materyalinde yukarıda belirtilen kişilerin ses ve görüntülerinin bulunması, 2531 sayılı Kanunun geçici maddesi karşısında mümkündür.

Ancak, Kanunun yürürlük tarihinden sonra, yapılacak sözleşmelere ilişkin reklam materyalinde, daha önce TRT'de çalışan ve reklamların kabulünde ve yayınlanmasında görev ve faaliyet alanı itibariyle etkinliği
olan bir kişinin, kanunun öngördüğü yasaklama süresi içinde ses ve görüntü ve sadece ses veya görüntü olarak yer almaları mümkün bulunmamak
tadır.

2- Ticaret Bakanlığında görevli iken herhangi bir nedenle bu görevinden ayrılan kişi yada kişilerin Bakanlıktaki görev ve faaliyet alanları ve bu alanlarla ilgili konularda, denetim ya da izin gibi o dairenin görevine bağlı işleri yapan bir şirkette herhangi bir sıfatla görev almaları halinde bu şirket ya da şirketler, üç yıl süre ile ayrılmış kamu görevlisinin eski görevinin faaliyet alanı ile ilgili konular da doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak yasada sözü edilen işleri yapamayacaklardır. Ancak yine bu kişinin görev ve faaliyet alanında çıkar sağlamaya olanak verecek nitelikte bir etkin görevde bulunması şarttır. Sadece o dairede herhangi bir sıfatla görevli olması yasaklama içinde görülmesi için yeterli bir neden olamaz.

3- İmar ve İskan Bakanlığında görevli bir teknik personelin bu Bakanlıktaki görevinden herhangi bir nedenle ayrılması halinde, yasada öngörülen süre içinde, bu Bakanlıkça tasdik edilen imar planı ve harita ihalelerinde doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak görev alabilmeleri, ayrılmış oldukları görevlerinden faaliyet alanları ile ilgili konulara giriyorsa, ve eski görevleri nedeni ile (çıkar sağlayacak nitelikte) etkinlikleri söz konusu ise mümkün olamayacaktır.

4- Bir kuruluşun bölge teşkilatında çalışan kamu görevlisi, herhangi bir nedenle görevinden ayrılması halinde, çalıştığı bölge teşkilatının görev alanı kendi görev ve faaliyet alanı durumunda bulunması nedeni ile o bölge hizmetleri için yapılacak tüm ihaleler gibi işler görev alanı ile ilgili konulara gireceğinden bu alanda eski görevi nedeni ile de söz konusu ise görev yaptığı bölge ile ilgili işleri alamaz ve ihalelerine giremez. Sözü edilen nitelikteki işleri dolaylı olarak bile üstlenemez. Yasaklama için gerekli süreler bu durumda olanlar için geçerli olacaktır.

5- Kanunun 1.maddesi kapsamına giren bir bankada görevli personelin, o
bankadaki görev ve faaliyet alanı firmalara kredi verilmesinde etkinli
ği olan bir alan ise, bu şahısların bankadan ayrıldıktan sonra kanunen
belirlenen süre içinde, o bankadan kredi alan bir firmada çalışmaları
2. madde hükmü karşısında mümkün değildir.

6- 2531 sayılı Kanun'un 2.maddesi, özel kanunlardaki hükümleri saklı tutmuştur. Gerek avukatlık kanununda, gerek 4353 sayılı Kanunda avukatlar ve hazine avukatları için özel yasaklayıcı hükümler getirilmiştir. Bu nedenle, hukuk müşavirleri, serbest avukat olarak çalışmak istedikleri takdirde Avukatlık Kanunundaki yasaklayıcı hükümlere tabi olacaktır.

SONUÇ

Yukarda tarih ve sayısı gösterilen Danıştay İstişari görüşü 2521  sayılı yasanın kapsamını belirleyen bir açıklama getirmiştir. Söz konusu karada;

“2531 sayılı Kamu Görevlerinden Ayrılanların Yapamayacakları İşler Hakkında Kanunun 2.maddesi "Birinci madde kapsamına giren yerlerdeki görevlerinden hangi sebeple olursa olsun ayrılanlar, ayrıldıkları tarihten önceki iki yıl içinde hizmetinde bulundukları daire, idare, kurum ve kuruluşlara karşı ayrıldıkları tarihten başlayarak üç yıl süreyle, o daire, idare, kurum ve kuruluştaki görev ve faaliyet alanlarıyla ilgili konularda doğrudan doğruya veya dolaylı olarak görev ve iş alamazlar, taahhüde giremezler, komisyonculuk ve temsilcilik yapamazlar. Özel kanunlardaki yasaklayıcı hükümler saklıdır" hükmünü taşımaktadır. Ayrıca Milli Güvenlik Konseyi İçişleri Komisyonu raporunda, kanunun amacı, görevden ayrılan personelin ayrıldıkları kuruluşa ait girişecekleri işlerde eski memuriyet arkadaşları üzerinde manevi dahi olsa etkinliklerini önlemek ve çıkar sağlamalarına mani olmak biçiminde açıklanmıştır.
Yasanın gerekçesi ile 2.maddesi birlikte yorumlandığı takdirde, yasaklamanın alanı, sınırı ve süresi ile ilgili içeriğinin ortaya çıktığı görülmektedir. Bu durumda görevinden ayrılan bir kamu görevlisinin; bir idare, kurum ve kuruluşta iki yıl hizmet vermiş olması aranacaktır. Görevinden ayrılmış olduğu kurumlara karşı, memurun "O idare, kurum ve kuruluştaki görev ve faaliyet alanlarıyla ilgili konularda" doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak yasada sözü edilen işleri yapamayacaktır. Burada söz konusu olan memurun görev ve faaliyet alanıdır. İdare kurum ya da kuruluşun görev ve faaliyet alanı değildir. Ayrıca memurun görev ve faaliyet alanları ile "ilgili konularda" demek suretiyle bu alan bir ölçüde genişletilmektedir. Bu nedenle görevle ve faaliyet alanıyla bağlantılı bir ilginin de aranması gerekmektedir. Bu durumda yasaklamanın içeriği belirlenmiş bulunmaktadır. Öte yandan görevinden ayrılan kamu görevlisinin çıkar sağlayacak bir etkinliğinin de gözönünde bulundurulması aranacaktır. Nitekim Kanun koyucunun amacı, iki yıl hizmetinde bulunduğu bir kurumun tüm memurları için bir yasaklama getirmediği açıklanan sınırlamalardan anlaşılmaktadır. Aksi bir düşünce yasa amacının aşılması sonucunu doğurur.” Denilmektedir.

Doğal olarak demokratik hukuk ilkeleri içerisinde çalışma özgürlüğü ve akit serbestisinin başta Anayasamız olmak üzere hukukumuzun yerleşmiş kurumlan olduğu göz önünde tutulursa yasaklama hükümlerini genişleterek yorumlamamak yasanın sözü ve amacı ile sınırlı tutmak gerekir.