Belediyelerde İç ve Dış Borçlanma

Mali Yönetim Belediye Gelirleri
Belediyelerde İç ve Dış Borçlanma
Özeti :

Kaynak ihtiyacı sebebiyle belde, ilçe, il ve büyükşehir belediyeleri, mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak için kanunla kendilerine verilen yetkiler ve koyulan sınırlar çerçevesinde borçlanabilmektedirler. Söz konusu borçlanma, dış ve iç borçlanma olmak üzere iki başlık halinde incelenecektir.

  İhale ve mali konularda DANIŞMANLIK ve EĞİTİM talepleriniz için iletişime geçmek üzere lütfen TIKLAYINIZ

BELEDİYELERİN İÇ VE DIŞ BORÇLANMASI ÜZERİNE BİR İNCELEME (MALİ HUKUK SAYI: 155, EYLÜL-EKİM 2011)

 

1-GİRİŞ

Belediyeler, belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişileridir. Belediyelerin hizmet alanları 5393 sayılı Belediye Kanununun 14. maddesinde görev ve sorumluluklar başlığı altında sayılmıştır. Birkaç tanesini ifade edecek olursak; imar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı; coğrafî ve kent bilgi sistemleri; çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık; zabıta, itfaiye, acil yardım, kurtarma ve ambulans; şehir içi trafik; defin ve mezarlıklar; ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar; konut…

Ayrıca, belediye meclisinin kararı ile mücavir alanlara da belediye hizmetleri götürülebilir. Hizmet alanları büyüdükçe yapılması gereken yatırımlar ve dolayısıyla harcamalar artmakta, kaynak arayışı başlamaktadır. Bu kaynak ihtiyacı sebebiyle belde, ilçe, il ve büyükşehir belediyeleri, mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak için kanunla kendilerine verilen yetkiler ve koyulan sınırlar çerçevesinde borçlanabilmektedirler.

Söz konusu borçlanma, dış ve iç borçlanma olmak üzere iki başlık halinde incelenecektir.

 

2-DIŞ BORÇLANMA

Dış borçlanma, dış finansman sağlayan yabancı ülkeler, ülkelerce  oluşturulan birlikler, resmî finansman fonları, uluslararası ve bölgesel kuruluşlar ile uluslararası sermaye ve finansman piyasalarında faaliyet gösteren yatırım bankaları da dahil olmak üzere bankalar, satıcı veya alıcı kredisi sağlayan kuruluşlar ile firmalardan yapılan borçlanmalardır.[1]

Belediye Kanununun 68. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendine göre “Dış borçlanma, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde sadece belediyenin yatırım programında yer alan projelerinin finansmanı amacıyla yapılabilir.” Bu şekilde bir kısıtlamanın koyulmuş olması, yeni kamu yönetimi anlayışıyla birlikte değerlendirildiğinde yerinde bir uygulama olmuştur. Zira hedeflenen yeni yönetim anlayışında yapılacak dış borçlanmaların, ülke hedefleri ile uyumlu olması amaçlanmaktadır. Cari harcamalara da dış borç finansman imkanı tanınması, ülkemizin hedeflerine ulaşmasında engel oluşturabilecektir.

Sermaye giderleri ve sermaye transferleri yatırım harcamalarıdır. Söz konusu yatırım harcamalarından sadece belediyenin yatırım programında yer alan projeleri için dış borçlanma yapılabilecektir.

4749 Sayılı Kanun Kapsamında Dış Finansman Sağlanmasına İlişkin Usul Ve Esaslara Dair Yönetmeliğin 11. maddesinin 4-b fıkrasında;

“Büyükşehir belediyeleri, belediyeler, bunlara bağlı idareler ve il özel idareleri ile sair yerel yönetim kuruluşlarının yetkili organları tarafından, dış borcun ikrazı yöntemiyle kullandırılacak dış finansman tutarında borçlanılmasına izin veren ve dış finansmanın proje finansmanı amacıyla sağlandığı durumlarda hesap kurulmasını uygun bulan bir karar alınmasıhükmü mevcuttur.

Yönetmelik hükmüne göre dış finansman yoluna gidilebilmesi için belediye meclisi tarafından bir karar alınması gerekmektedir. Ancak burada dikkate değer bir nokta, bu meclis kararında nitelikli çoğunluk aranmamaktadır.

Belediye meclisinin dış borçlanmaya gidilebilir kararına istinaden, aynı yönetmeliğin 5. maddesine göre Hazine Müsteşarlığının izni talep edilir. Alınan izinle borçlanma gerçekleştirilir. Dış borçlanma için İçişleri Bakanlığı devre dışı bırakılmış, Hazine Müsteşarlığı yetkili kılınmıştır.

Bir başka dış finansmana ulaşma yöntemi de, Hazine Müsteşarlığınca sağlanan dış finansmandır. Bu usul söz konusu yönetmeliğin İkraz Anlaşması başlıklı 12. maddesinde düzenlenmiştir. Bu maddeye göre “Müsteşarlıkça sağlanan dış finansmanın kuruluşa kullandırılabilmesini teminen Müsteşarlık ile kuruluş arasında ikraz anlaşması imzalanır. İkrazlı kredi anlaşmasının imza tarihinde sağlanan dış finansmanın ikraz edileceği kuruluşun belli olmadığı haller dışında ikraz anlaşması, ikrazlı kredi anlaşması yürürlüğe girmeden önce sonuçlandırılır.

İl özel idareleri, büyükşehir belediyeleri ve belediyeler, kendilerine ait tüzel kişilerin ve/veya kendilerine bağlı müstakil bütçeli ve kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlar ile kendilerinin ve/veya kendilerine ait tüzel kişilerle kendilerine bağlı tüzel kişiliği haiz kuruluşların sermayesinin yarıdan fazlasına sahip olduğu özel idare şirketleri ile belediye iktisadi kuruluşları için dış finansman kaynağından dış borcun ikrazı yöntemiyle sağlanan dış finansman imkânlarına ilişkin olarak ikraz anlaşmalarından doğan her türlü yükümlülüklerden ve bu yükümlülüklerin aksatılması neticesinde doğmuş olan ve doğabilecek Hazine alacaklarının geri ödenmesinden müteselsilen sorumludurlar.”

Söz konusu yönetmelik madde hükmüne göre, Müsteşarlık ile belediye arasında dış finansmanın kullanılabilmesini temînen ikraz anlaşması imzalanmaktadır. Bu anlaşma ile, ilgili borçlara istinaden belediyeye, doğmuş ve doğabilecek Hazine alacaklarının geri ödenmesinden dolayı müteselsil sorumluluk yüklenmiştir.

Ayrıca aynı yönetmeliğin 13. maddesine göre “Müsteşarlık, dış borcun ikrazı yöntemiyle dış finansman kullandırılan kuruluştan, bir defaya mahsus olmak üzere kuruluşun mali durumu, kuruluşa daha önceden garantili ve ikrazlı kredi sağlanmış olması halinde söz konusu kredilerin geri ödeme performansı ve sağlanan kredinin finansman koşulları gibi kriterleri dikkate alarak, ikraz edilen tutarın %1’ine kadar ikraz ücreti tahsil eder. Bu oranı beş katına kadar artırmaya Bakan yetkilidir.”

 

3- İÇ BORÇLANMA

İç Borçlanma, yurt içinde bulunan bankalar ve finans kuruluşları ile piyasadan yapılan borçlanmalardır. Belediye Kanununda hangi harcamalar için dış borçlanma yapılabileceği net olarak belirtilmişken, iç borçlanma ile ilgili olarak herhangi bir kısıtlama getirilmemiştir. Dolayısıyla cari ve yatırım harcamalarının finansmanı için iç borçlanma yapılabilecektir. Burada önemli bir husus, iç borçlanma hangi amaç için yapılmışsa o amaç için kullanılmalıdır. Zira belediye, görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla borçlanma yapabilir ve tahvil ihraç edebilir.[2]

Günümüzde belediyeler, ihtiyaç duymaları halinde ülke içinde bulunan bankalardan özellikle de İller Bankasından iç borçlanma yoluna gidebilmektedirler. Nitekim, “İller Bankasından yatırım kredisi ve nakit kredi kullanan belediye, ödeme plânını bu bankaya sunmak zorundadır. İller Bankası hazırlanan geri ödeme plânını yeterli görmediği belediyenin kredi isteklerini reddeder.”[3] İller Bankasına bu madde ile geniş bir yetki verilmiş belediyelerin mali yapısı, iç borçlanma konusunda daha önemli bir hale gelmiştir.        

Belediyelerin bir diğer finansman yöntemi ise tahvil ihracıdır. Belediye Kanunu 68/c maddesinde “tahvil ihracı, yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için ilgili mevzuat hükümleri uyarınca yapılır.” Hükmü mevcuttur. Kanun Koyucu tahvil ihracı yoluyla finansman yolunu yatırım programında yer alan projeler için açmıştır.

Belediyelerin iç borçlanmaya gidebilmesi usûlü, Belediye Kanunu 68/e maddesinde açıklanmıştır:

“Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde onunu geçmeyen iç borçlanmayı belediye meclisinin kararı; yüzde onunu geçen iç borçlanma için ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve İçişleri Bakanlığının onayı ile yapabilir.”

Söz konusu madde ile en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin yüzde onunu geçmeyen iç borçlanmalar için belediye meclis kararı yeterli görülmüş ve bu orana kadar olan borçlanmalar kolaylaştırılmıştır. Bu oranı geçen borçlanmalarda ise hem nitelikli çoğunluk aranmış hem de Bakan onayı lüzumlu görülmüştür. Böylece yüzde onu geçen iç borçlanmalar zorlaştırılmıştır.

 

4-BORÇLANMA MİKTARI VE SINIRLAMALAR

Belediyeler borçlanırken miktar itibariyle serbest değillerdir. En son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşan, iç ve dış borçlanma toplam tutarı, Belediye Kanunu 68/d maddesindeki sınırlamalarla karşı karşıyadır. Söz konusu madde;

“Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyeleri için bir buçuk kat olarak uygulanır.”

Bu düzenlemede belediye, belediyelere bağlı olan İSKİ, İETT, ASKİ VE EGO gibi idareler ile belediyeler tarafından kurulmuş olan sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler kapsam dahilindedir. Dolayısıyla bu kuruluşlar yukarıda belirtilen miktarlarda borçlanabilmektedirler. Burada önemli bir hususu hatırlatmakta fayda var. Yeniden değerleme oranıyla artırılan tutar hesaplanırken esas alınacak en son kesinleşmiş bütçe gelirleri, belediyenin değil kendi bütçe gelirleri olarak dikkate alınacaktır.

Bir istisna olarak aynı kanunun 68/f maddesinde

5393 sayılı Belediye Kanunu ile mahalli idarelerin borçlanmaları belli bir disiplin altına alınmaya çalışılmıştır. Bunun en büyük göstergesi, borçlanma miktarı kısıtlamalarına ilaveten kanunun 68. maddesinin ikinci fıkrasındaki hükümdür: “Belirtilen usûl ve esaslara aykırı olarak borçlanan belediye yetkilileri hakkında, fiilleri daha ağır bir cezayı gerektirmeyen durumlarda 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun görevi kötüye kullanmaya ilişkin hükümleri uygulanır.”

Bununla da yetinilmeyerek borçlanmaların takibini sağlamak adına “Belediye, varlık ve yükümlülüklerinin ayrıntılı bir şekilde yer aldığı malî tablolarını üçer aylık dönemler hâlinde İçişleri Bakanlığına, Maliye Bakanlığına, Devlet Plânlama Teşkilatı Müsteşarlığına ve Hazine Müsteşarlığına gönderir.” Hükmü son fıkrada yerini almıştır.

Son olarak iç ve dış borç stok tutarının belirlenmesi hususunda bir açıklama yapmak yerinde olacaktır. 4749 sayılı Kanunun 3. maddesinde iç ve dış borç tanımlarına bakıldığında belediyelerin bilânçolarının pasifinde yer alan yükümlülüklerin tamamı iç ve dış borç stok tutarına dâhil edilmeyecektir. Çünkü belediyelerin iç ve dış borç stok tutarı hesaplanırken 5393 sayılı Kanunun 68. maddesi kapsamında yapmış olduğu borçlanmaların kaydedildiği (mali borçlar) hesaplar esas alınacaktır. İç ve dış borç stok tutarları muhasebe kayıtlarından elde edilecektir. Belediyelerde uygulanmakta olan Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 45, 204, 213, 267, 276’ncı maddelerinde iç ve dış mali borçların hangi hesaplarda takip edileceği açıklanmıştır.

 

5- SONUÇ

Mahalli idareler, mahalli müşterek ihtiyaçları en iyi bilen idareler olmaları sebebiyle, bu ihtiyaçları vatandaş odaklı bir anlayışla en güzel şekilde karşılayabilirler. Bu görevleri yerine getirebilmek için ciddi miktarlarda kaynak gerekmektedir. Ülkemizin göstermiş olduğu kalkınma hamleleri ve mali istikrar sonucunda borçlanma faizleri ve dolayısıyla borçlanma maliyetleri azalmıştır. Ancak borçlanma aslî bir kaynak olamayacağından, belediye gelirlerinin arttırılması sağlanmalıdır. Bu hususta merkezi idarenin sorumlulukları artmaktadır. Ülkemizde hayat standartının yükselmesinde mahalli idareler çok önemli görevler üstlenebileceklerdir.

 

YARARLANILAN KAYNAKLAR

 

1-Açıklamalı Yorumlu ve İçtihatlı İl Özel İdaresi Mevzuatı (İkinci Baskı), Hayrettin GÜNGÖR.

 

[1] 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun m.3

[2] Belediye Kanunu m.68,birinci fıkra.

[3] Belediye Kanunu m.68/b.