BELEDİYELERDE ÇALIŞAN MEMURLARA İKRAMİYE VERİLMESİ (Mali Yönetim ve Denetim Dergisinin 2011 yılı 66. sayısından alınmıştır.)

I - GİRİŞ

Ülkemizde 1930 yılında çıkarılan 1580 sayılı Belediye Kanunu’ndan sonraki süreçte belediyeleri, dünyada yaşanan gelişmelere, Anayasanın ve Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının gereklerine uygun gerçek bir yerinden yönetim kuruluşları olarak düzenleyen ve bu kuruluşların yetki ve görevlerini de bu anlayış çerçevesinde ele alan ve bu çerçevede mahalli müşterek hizmetleri yeni bir anlayışla düzenleyen yasal çalışma 07.12.2004 tarihinde kabul edilen 5272 sayılı Belediye Kanunu ve 10.07.2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunudur. Ancak bu Kanunlardan 5272 sayılı Belediye Kanunu’nun Anayasa Mahkemesi tarafından 18.01.2005 tarih ve E:2004/118, K:2005/8 sayılı kararla şekil yönünden iptal edilmesi üzerine bu defa TBMM tarafından aynı hükümleri içeren 03.07.2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu kabul edilmiştir.

Halen yürürlükte bulunan 5393 sayılı Belediye Kanunu, bu kuruluşları, “Belediyelerin kurulması, görev ve yetkileri”, “Organları ve teşkilâtı”, “Belediye yönetimine ilişkin ilke ve esaslar”, “Merkezi idare ile belediyeler arasındaki ilişkiler” olmak üzere dört grupta ele almaktadır.

Merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki ilişkilerden söz edildiği zaman görev, yetki ve kaynakların bölüşümü ile özerklik ve idarî vesâyet akla gelen ilk konulardır. Kanunda kamu yönetiminin bir parçası olan belediyeler, mahalli idarelerin kuruluş ve görevleriyle yetkilerinin yerinden yönetim esasına uygun olarak kanunla düzenleneceğini öngören Anayasa hükmüne uygun şekilde ele alınmıştır. Belediye organlarının meclis, encümen ve başkandan oluşan geleneksel üçlü yapısı korunmuş, belediye encümeninin karar organı değil yürütme organı olması sağlanmıştır.

Mahalli idareler alanındaki çağdaş eğilimlerden biri, yerel nitelikli görev ve hizmetler bakımından bu idarelerin genel yetkili olmaları, diğeri ise etkinlik sağlamak amacıyla mahalli idare sayılarının azaltılmasıdır. Merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki görev bölüşümü kadar, mahalli idarelerin kendi aralarındaki görev bölüşümü de büyük önem taşımaktadır. 5393 sayılı Belediye Kanununda, bazı istisnalarla, belediyelerin mahalli müşterek hizmetler bakımından kendi sınırları içinde genel yetkili olmaları öngörülmektedir. Genel yetkililik, kanunların yasaklamadığı veya başka bir kuruluşa vermediği bütün yerel hizmetler hakkında mahalli idarelerin görevli ve yetkili olmaları anlamına gelmektedir. Bu, ülkemizin kabul ettiği Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının ve Anayasanın 127. maddesinde mahalli idarelerin görev ve yetkilerinin belirlenmesinde ölçüt olarak belirtilen "mahalli müşterek ihtiyaç" kavramının gerekli kıldığı bir ilkedir.

Belediyelerin yeniden yapılandırılmasında 5393 sayılı Kanun’la getirilen hükümlerden bir kısmı da bu idarelerin daha demokratik, katılımcı ve saydam olmasına ilişkindir. Vatandaşların yönetime katılma talebi ile kamu hizmetlerinin etkin sunulması arasında yakın bir ilişki söz konusudur. Kanunda mahalle yönetiminin, mahalle halkı ile belediye arasındaki ilişkilerin geliştirilmesinde ve meselelerin belediyeye aktarılmasında önemli bir rol oynamasını sağlayacak düzenlemeler getirilmektedir. 1580 sayılı Kanunda da yer alan hemşehri hak ve yükümlülüklerinin kapsamı ve niteliği genişletilerek hemşehriliğe daha aktif bir özellik kazandırılmaktadır. Hizmetlerin vatandaşlara en yakın yerlerde ve en uygun yöntemlerle sunulması öngörülerek, belediye yönetimlerinin daha demokratik ve vatandaş odaklı bir anlayışı benimseyecekleri düşünülmüştür. Katılıma ilişkin yeniliklerin başında belediye meclislerine ve ihtisas komisyonlarına katılma ve görüş bildirilmesine ilişkin düzenlemeler bulunmaktadır. Belediye meclisi kararları uygun yollarla halka duyurulacaktır. Belediyenin desteği ile toplanacak kent konseyleri herkesin görüşünü açıklama imkânı bulduğu bir platform olacaktır. Konsey kararlarının belediye meclisinin ilk toplantısında değerlendirileceğinin öngörülmesi belediye yönetimine katılmanın başka bir boyutunu oluşturacaktır.

5393 sayılı Belediye Kanunu ile öngörülen düzenlemelerin temel amaçlarından biri de belediyelerde etkili ve verimli bir yönetim kurmaktır. Belediyeler, temel hedeflerini ve bu hedeflere ulaşmak için gerçekleştirecekleri faaliyetleri kapsayacak şekilde beş yıllık stratejik plan yapacaklardır. Yıllık çalışma programlarıyla bütçelerini ve performans ölçütlerini bu plana göre oluşturacaklardır. Böylece geleceğe dönük politikalar üreterek, problemlere daha uzun vâdeli çözümler getirecek, sonuç odaklı ve vatandaş-hemşehri memnuniyeti doğuran bir anlayışa sahip olacaklardır.[1]

II – 5393 SAYILI KANUNDA BELERDİYELERİN TANIMI

Belediyelerin hukukî statüsünü yeniden düzenleyen 5393 Sayılı Belediye Kanununda Belediye; Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi olarak tanımlanmıştır.

Başka bir tanımlamayla belediye, Anayasanın 127 nci maddesinde ve diğer kanunlarda öngörülen esas ve sınırlar çerçevesinde mahallî müşterek ihtiyaçların karşılanması hususunda, karar organının alacağı kararla harekete geçebilen, harcama yapabilen, borçlanabilen ve her türlü hukukî ehliyete, idarî ve malî özerkliğe sahip bir kamu tüzel kişisidir.

İdarî ve malî özerklik, mahallî idarelerin, mahallî müşterek ihtiyaçları karşılamak amacıyla yetkili organlarının kararı ile kanunlara uygun olarak serbestçe karar alma, teşkilâtlanma, personel istihdamı, borçlanma ve benzeri alanlardaki yetkilerini ifade etmektedir.

5393 sayılı Belediye Kanunu, belediye yönetimi sistemimizde bazı değişiklikler yapmış ve bazı yenilikler getirmiştir. Bu yazımızda 5393 sayılı Belediye Kanununun getirdiği yeniliklerden biri olan ve belediyelerde çalışan başarılı memurlara ödenmesi öngörülen ikramiyeden bahsetmek istiyoruz.

III – BELEDİYE MEMURLARINA İKRAMİYE VERİLMESİNİN YASAL DAYANAĞI

İkramiye konusu, 5393 sayılı Belediye Kanunu ile 1580 sayıyı Belediye Kanununda yer almayan bir hüküm, bir yenilik olarak getirilmiş ve belediyelerde çalışan başarılı memurlara ikramiye önenmesi hususu benimsenmiştir.

5393 sayılı Belediye Kanununun belediyelerde çalışan memurlara ikramiye ödemesi hususunu düzenleyen “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49’ncu maddesinin son fıkrası hükmü aynen şöyledir:

“MADDE 49.-

..............................

Sözleşmeli ve işçi statüsünde çalışanlar hariç belediye memurlarına, başarı durumlarına göre toplam memur sayısının yüzde onunu ve Devlet memurlarına uygulanan aylık katsayının (20.000) gösterge rakamı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarı geçmemek üzere, hastalık ve yıllık izinleri dâhil olmak üzere, çalıştıkları sürelerle orantılı olarak encümen kararıyla yılda en fazla iki kez ikramiye ödenebilir.”

Belediyelerde çalışan memurlara ikramiye verilmesi hususunu düzenleyen 5393 sayılı Belediye Kanununun 49.ncu maddesinin gerekçesinde de; belediyelerde çalışan memurlara ikramiye verilmesi ile ilgili olarak “ Madde ile ayrıca, sözleşmeli ve işçi statüsünde çalışanlar hariç olmak üzere, belediye çalışanlarına, başarı durumlarına göre yılda iki defa ikramiye verilmesine imkân sağlayan bir hüküm getirilerek belediyelerimizde nitelikli personel çalıştırılmasının özendirilebileceği düşünülmüştür.” Denilmektedir.

IV – BELEDİYE MEMURLARINA İKRAMİYE VERİLMESİNİN ŞARTLARI

5393 sayılı Belediye Kanununun 49.ncu maddesi ile belediyelerde çalışan memurlara ödenmesi öngörülen ikramiye konusunda kanunda bazı şartlar belirlenmiştir. Bu şartları şu şekilde sıralamak ve açıklamak mümkündür:

a) İkramiye ödenecek personelin sözleşmeli ve işçi statüsünde çalışanlar dışında kalan belediye memurlarından olması gerekmektedir:

5393 sayılı Belediye Kanununun 49.ncu maddesine göre ödenmesi öngörülen ikramiye yalnızca belediyede memur statüsünde çalışan personele verilebilecektir. Ödenmesi öngörülen bu ikramiyeden sözleşmeli personel ve işçiler yararlanamayacaktır. Zira işçilere ve sözleşmeli personele sözleşmelerine hükümler konulmak suretiyle zaten ikramiye ve benzeri adlar altında çeşitli ödemeler yapılmaktadır. Kanunla getirilen yeni düzenlemeden amaç belediyelerde asli görev ifa eden belediye memurlarının ekonomik durumlarını iyileştirmektir.

Bu nedenle yasa koyucu yalnızca memurlara ikramiye verilmesini kabul etmiş, sözleşmeli personele ve işçilere ikramiye ödenmesini benimsememiştir.

b) Yapılacak İkramiye ödemesi memurların başarı durumlarına göre yapılacaktır:

Getirilen yeni düzenlemenin amacı başarılı memurları teşvik etmek ve ödüllendirmektir. Bu ikramiye ancak başarılı memurlara verilebilir. Yasa koyucu memurların başarı durumlarının belirlenmesi konusunda herhangi bir kriter belirlememiştir. Memurların başarı durumları sicil notlarının kıyaslanması suretiyle belirlenebilecektir. Ancak sicil uygulaması işlevsiz hale geldiği gerekçesiyle 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda 6111 sayılı Kanun ile yapılan değişiklik ile kaldırılmıştır. Bu durumda memurların başarı durumlarını belirleyecek yeni kriterlere ihtiyaç vardır.

Memurların başarı kriterlerinin belirlenmesi ile ilgili Devlet Memurları Kanununda 6111 sayılı Kanun ile yeni düzenlemeler yapılmıştır. Devlet Memurları Kanununun 6111 sayılı Kanun ile yeniden düzenlenen 122.nci maddesine göre; Görevli oldukları kurumlarda olağanüstü gayret ve çalışmaları ile emsallerine göre başarılı görev yapmak suretiyle; kamu kaynağında önemli ölçüde tasarruf sağlanmasında, kamu zararının oluşmasının önlenmesinde ve önlenemez kamu zararlarının önemli ölçüde azaltılmasında, kamusal fayda ve gelirlerin beklenenin üzerinde artırılmasında veya sunulan hizmetlerin etkinlik ve kalitesinin yükseltilmesinde somut olaylara ve verilere dayalı olarak katkı sağladıkları tespit edilen memurlara, merkezde bağlı veya ilgili bakan, illerde valiler, ilçelerde kaymakamlar tarafından başarı belgesi verilebilecektir. Üç defa başarı belgesi alanlara ayrıca üstün başarı belgesi verilecektir.

Kamu kurum ve kuruluşları yürütmekte oldukları hizmetlerin özelliklerini göz önünde bulundurarak memurlarının başarı, verimlilik ve gayretlerini ölçmek üzere, Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşü alınmak kaydıyla, değerlendirme ölçütleri belirleyebileceklerdir.

Belediyeler tarafından memurların başarı, verimlilik ve gayretlerini ölçmek üzere belirlenecek olan kriterler, belediye memurlarına ikramiye verilmesine esas olan memurların başarı seviyelerinin belirlenmesinde de kullanılabilecektir.

c) İkramiye verilecek memur sayısı belediyede çalışan toplam memur sayısının % 10 unu geçemeyecektir:

Getirilen düzenlemeden amaç belediyelerde memur statüsünde çalışan başarılı personeli teşvik etmek olduğundan % 10 oranı belirlenmiştir. Bu oranın belirlenmesinde belediyede fiilen çalışan toplam dolu kadro sayısının dikkate alınması gerektiği düşünülmektedir.

Kanun metninden anlaşılacağı üzere, sözleşmeli ve işçi statüsünde çalışanlar hariç belediye memurlarına, başarı durumlarına göre toplam memur sayısının yüzde onunu geçmemek üzere ikramiye ödenebilir. Bu hüküm uyarınca belediye memurlarına ikramiye ödenebilmesi için toplam memur sayısının on ve daha fazla olması gerekmektedir. Örneğin bir tane memuru bulunan bir belediyede ikramiye ödenmesi durumunda memur sayısının yüzde yüzüne ikramiye ödenmiş olacaktır. Bu durumda da Kanun hükmüne aykırı davranılmış olacaktır.

İkramiye ödenecek % 10 memur sayısının hesabında meydana gelen küsuratlar nasıl dikkate alınacaktır? Bu konuda yasada açık bir hüküm bulunmamaktadır. Ancak Sayıştay Temyiz Kurulunun 2005 yılında verdiği bir karar bu konuda bize ışık tutmaktadır. Sözkonusu karar şöyledir:

Sayıştay  Kararı

d) Ödenecek her bir ikramiyenin toplam tutarı devlet memurlarına uygulanan aylık katsayının 20.000 gösterge rakamı ile çarpılması sonucu bulunacak miktarı geçemeyecektir:

5393 sayılı Kanunun 49. maddesinin son fıkrasında; “Sözleşmeli ve işçi statüsünde çalışanlar hariç belediye memurlarına, başarı durumlarına göre toplam memur sayısının yüzde onunu ve Devlet memurlarına uygulanan aylık katsayının (20.000) gösterge rakamı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarı geçmemek üzere, hastalık ve yıllık izinleri dâhil olmak üzere, çalıştıkları sürelerle orantılı olarak encümen kararıyla yılda en fazla iki kez ikramiye ödenebilir.” Açık hükmü bulunmaktadır.

Bu hüküm uyarınca Devlet memurlarına uygulanan aylık katsayının, her seferinde (20.000) gösterge rakamı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarı geçmemek üzere, yılda en fazla iki ikramiye  ödenebilir. Memura yılda bir ikramiye ödenmesine karar verilmişse, Devlet memurlarına uygulanan aylık katsayı ile çarpıma esas alınacak gösterge rakamı 20.000, iki kez ikramiye ödenmesine karar verilmişse toplamda 40.000 gösterge rakamını geçemez. Ödenecek ikramiyenin hesaplanmasına esas alınacak devlet memurlarına uygulanan aylık katsayı rakamı 2011 yılının ilk yarısı için (0,061954) olarak belirlenmiştir.

e) Ödenecek ikramiye çalışılan sürelerle orantılı olarak hesaplanacaktır:

Belediyelerde çalışan memurlara ödenecek ikramiye, memurun yıl içinde çalıştığı süre ile orantı kurulmak suretiyle hesaplanacaktır. Memurun çalıştığı süreye hastalık ve yıllık izinleri dahil edilecektir. Ancak memurun hastalık ve yıllık izin dışındaki çalışmadığı süreler varsa bu süreler, memurun çalıştığı sürenin hesabında dikkate alınmayacaktır.

f) İkramiye ödemesi belediye encümeni kararı ile yapılabilecektir:

Belediyede çalışan memurlara ikramiye ödemesi yapılabilmesi için bu konuda belediye encümeninden karar alınması gerekmektedir. Encümen kararı alınmaksızın memurlara ikramiye ödenmesi mümkün değildir.

g) Memurlara ödenecek ikramiye yılda en fazla iki kez yapılabilecektir:

Belediyelerde çalışan memurlara bir yıl içinde en fazla iki ikramiye ödemesi yapılabilir. Yani memurlara yılda ikiden fazla ikramiye ödemesinde bulunulması mümkün değildir. Kanaatimizce burada getirilen sınırlama miktara ilişkin bir sınırlamadır. Memura ödenecek ikramiyenin parasal miktarını aşma imkanı yoktur. Kanun memura ödenecek ikramiyenin parasal miktarı konusunda üst sınırı belirlemiştir. Belediyeler ödenecek ikramiyenin parasal miktarını aşmamak şartıyla ikiden fazla defada ödeme yapabileceklerdir.

V – GENEL DEĞERLENDİRME VE SONUÇ

Görüleceği üzere 5393 sayılı Belediye Kanunu ile belediyelerde sözleşmeli ve işçi statüsünde çalışanlar hariç olmak üzere belediye memurlarına, başarı durumlarına göre toplam memur sayısının yüzde 10’unu ve memurlara uygulanan aylık katsayının 20.000 gösterge rakamı ile çarpımı sonucu bulunacak rakamı geçmemek üzere hastalık veya yıllık izinleri dahil, çalıştıkları sürelerle orantılı olarak yılda iki kez ikramiye ödenmesi imkanı getirilmiştir.

Getirilen bu düzenleme ile belediyelerde çalışan memurların teşvik edilmesi ve başarılı memurların ekonomik durumlarına katkı sağlanarak ödüllendirilmesi mümkün olacaktır. Ancak memurların başarı durumlarının objektif olarak ölçülmesi her zaman sanıldığı kadar kolay olamamaktadır. Zira memurlarının başarı durumlarının ölçülmesinde objektif faktörlerin yanında zaman zaman subjektif faktörler de ön plana çıkabilmektedir. Bu nedenle bu uygulamanın bir yandan başarılı memurların teşvik edilmesi ve ödüllendirilmesi diğer yandan da çalışanlar arasında ayrım yapılmasına yol açacak bir uygulamaya dönüşmesi ihtimali bulunmaktadır.

Ayrıca söz konusu ikramiye ödenecek başarılı memur sayısı konusunda % 10 sınırlaması getirilmiştir. Oysa belediyelerde çalışan başarılı memur sayısı, toplam memur sayısının % 10’undan fazla sayıda olabilir. Bu durumda 5393 sayılı Kanun ile yapılan bu düzenleme yüzünden, aynı derecede başarılı olan memurların bir kısmı yılda iki kez ikramiye alabilecek, bir kısmı ise, salt % 10 barajına takıldıkları için aynı derecede başarılı olmalarına rağmen ikramiye alamayacaklardır.

Durumları aynı olanlar arasında farklı uygulamalar yapılması sonucunu doğuracak olan söz konusu düzenleme, Anayasanın 10.ncu maddesinde yer alan eşitlik ilkesine aykırılık teşkil edecektir.

Eşitliğe aykırı sonuçlar yaratabilecek böyle bir düzenleme, kuşkusuz Anayasanın 2 nci maddesinde ifade edilen hukuk devleti ilkesi ile de bağdaşmayacaktır. Çünkü hukuk devletinin temel unsurlarından birisi eşitliktir. Diğer taraftan söz konusu düzenleme “başarının” ölçütlerini koymadığı için başarılı memuru belirlemeyi takdire bırakmakta ve böylece keyfiliğe imkan hazırlamaktadır. Keyfilik ise hukuk devleti ilkesi ile bağdaşmayacak olan bir başka durumdur.

Sonuç olarak; söz konusu olumsuzlukların önlenmesi ve uygulamadan başarılı ve verimli sonuçlar elde edilebilmesi için, öncelikle maddede gerekli yasal değişiklikler yapılarak başarı kriterlerinin belirlenmesi, ayrıca belediye yöneticilerinin ve encümeninin ikramiye ödenecek başarılı memurların seçimi konusunda objektif kıstaslara göre hareket etmeleri ve adil davranmaları önem kazanmaktadır. Aksi halde belediyelerde çalışan başarılı memurları teşvik etmek ve ödüllendirmek amacıyla getirilen ikramiye uygulaması, amacından uzaklaşarak sürekli bir kısım memurlara ikramiye dağıtma uygulamasına dönüşebilecektir.

Bu durum doğal olarak kurum içi çalışma barışını bozacak, ayrıca gerçek anlamda başarılı ve verimli çalışan memurların başarı ve verimliliklerini olumsuz yönde etkileyecektir.

[1] Erdoğan Dedeoğlu, Belediyelerle İlgili Anayasa Mahkemesi Kararları, Mahalli İdareler Derneği Yayını Ankara-2007